Energiaan kohdistuvien tukien myöntämisessä, maksamisessa ja käytön valvonnassa on noudatettu kansallisia säädöksiä. Myös tukien sisäinen valvonta on riittävää. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin puutteita Tullin myöntämiskäytännöissä ja ELY-keskusten valvontakäytännöissä.
Tarkastusviraston päähavainnot ja kannanotot
Valtionapujen hakeminen, myöntäminen, maksaminen ja käytön valvonta
Tarkastuksen ensimmäisenä tavoitteena oli selvittää, onko valtionapujen hakemisessa, myöntämisessä, maksamisessa ja käytön valvonnassa noudatettu säädöksiä.
Tarkastusvirasto lausuu kannanottonaan, että energiaverotukien, energiatukien ja uusiutuvan energian tuotantotukien hakemisessa, myöntämisessä, maksamisessa ja käytön valvonnassa on noudatettu kansallisia säädöksiä, lukuun ottamatta Tullin myöntämien energiaverotukien myöntövaiheen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (myöhemmin ELY-keskukset) energiatuen käytön valvonnan puutteita.
Tulli ei ollut ottanut huomioon kaikkia lainsäädännön vaatimuksia energiaverotuen myöntövaiheessa. Energiaintensiivisten yritysten veronpalautus (134 008 euroa) oli maksettu täysimääräisenä maakaasusta, vaikka kyseessä olleella yrityksellä ei ollut tukeen oikeuttavaa maakaasun käyttöä. Maakaasun energiaverojen määrä olisi tullut varmistaa tuen saajalta ennen tuen maksua, koska hakemus ja sitä tukeva dokumentaatio olivat ristiriitaisia. Lisäksi Tullin myöntövaiheen käsittelyssä havaittiin puutteita lainsäädännön edellyttämien selvitysten pyytämisessä ja Tullin omien ohjeiden noudattamisessa.
Energiatuen käytön valvonnassa havaittiin tuen myöntämisen yleisistä ehdoista annetun asetuksen (1313/2007 ja 1063/2012) noudattamiseen liittyviä puutteita. Valtionapuviranomaisina toimivat ELY-keskukset eivät valvo valtionavustuksen käyttöä tuen saajan luona tehtävillä tarkastuksilla. ELY-keskukset eivät ole myöskään aina edellyttäneet tuen saajilta kaikkia asetuksen mukaisia lausuntoja ja selvityksiä ennen tukien maksamista. Valtionavustuslain 15 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on huolehdittava valtionavustuksen asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta hankkimalla valtionavustuksen käyttö- ja seurantatietoja sekä muita tietoja samoin kuin tekemällä tarvittaessa tarkastuksia. Tarkastuksen perusteella todettiin, että energiatuen muodossa myönnettävien valtionavustusten valvontaa ei voida kokonaisuutena pitää riittävänä. Tarkastuksen perusteella suositeltiin, että työ- ja elinkeinoministeriö ohjeistaisi ELY-keskuksia tarkemmin siitä, mitä edellytetään kansallisten energiatukien asianmukaiselta ja riittävältä valvonnalta. Myös tuen saajan luona tehtävien tarkastuskäyntien aloittaminen olisi suositeltavaa.
Valtionapuprosessin sisäinen valvonta
Tarkastuksen toisena tavoitteena oli selvittää, onko valtionapuprosessin sisäinen valvonta asianmukaisesti järjestetty. Tavoitteena tässä oli antaa yleiskannanotto siitä, onko valtionapujen hallinnoinnissa toimittu olennaisilta osin säädösten ja ohjeiden mukaisesti. Tarkastusvirasto lausuu kannanottonaan, että uusiutuvan energian tuotantotukien sisäinen valvonta on olennaisilta osin riittävää. Energiaverotukien ja energiatukien sisäisen valvonnan järjestämisessä on tullut esiin joitakin puutteita. Tarkastuksessa havaittiin Tullin myöntämien energiaverotukien etukäteiskontrollien toimivuuteen liittyviä puutteita, joiden johdosta Tullin on syytä ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin. Tullin on varmistauduttava energiaverotukien etukäteiskontrollien toimivuudesta ja resurssien kohdentamisesta sekä jälkikäteen tapahtuvan valvonnan riittävästä resursoinnista ja otettava tässä huomioon asian taloudellinen olennaisuus. Verohallinnon myöntämien energiaverotukien sisäisen valvonnan järjestämisessä tuli esiin yksittäisiä energiaverotukien valvontaan liittyviä puutteita. Verohallinto on aloittanut korjaavia toimenpiteitä puutteiden johdosta. ELY-keskusten myöntämien energiatukien sisäisen valvonnan järjestämisessä on tullut esiin yhtenäisiin käytäntöihin, valmisteluasiakirjojen dokumentointiin, riittävään ohjeistukseen ja tuen käytön valvontaan liittyviä puutteita, joiden johdosta ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinoministeriön on syytä ryhtyä toimenpiteisiin.
Valtionavun käytöstä raportoidut tiedot
Tarkastuksen kolmantena tavoitteena oli antaa rajattuun varmuuteen perustuva kannanotto siitä, onko valtionavustus käytetty siihen tarkoitukseen, johon se on myönnetty, ja onko valtionavustuksen käytöstä annettu oikeat ja riittävät tiedot. Tarkastusvirasto lausuu kannanottonaan, että kirjanpitoaineistoon ja asiakirjoihin perustuvassa tarkastuksessa ei ole tullut esiin olennaisia puutteita. Tuen saajan luona tehdyn tarkastuskäynnin yhteydessä havaittiin kuitenkin avustuksen käytöstä annettuihin tietoihin liittyviä puutteita. Tuen saaja ei ollut pitänyt energiatehokkuussopimukseen liittyvästä säästöinvestointituesta lainsäädännön edellyttämää projektikirjanpitoa siten, että käytön valvonta olisi ollut vaikeudetta mahdollista.
EU:n valtiontukisääntely
Tarkastuksen aikana nousivat esiin EU:n valtiontukisääntely ja sen vaikutukset kansallisiin energiatukiin. Tämän seurauksena tarkastuksessa varmistuttiin alkuperäisten kolmen pääkysymyksen lisäksi siitä, että tarkastuksen kohteena olevat tukiohjelmat olivat hyväksyttäviä EU:n valtiontukisäädösten näkökulmasta.
Tullin energiaintensiivisten yritysten energiaverotuki ja ELY-keskusten myöntämä energiatuki ovat hyväksyttäviä valtiontukia yleisestä ryhmäpoikkeuksesta annetun komission asetuksen (2008/800/EY, myöhemmin ryhmäpoikkeusasetus) 21 artiklan ja 23−25 artiklojen nojalla. Verohallinnon myöntämä energiaverotuki ja Energiamarkkinaviraston myöntämä uusiutuvan energian tuotantotuki ovat hyväksyttäviä EU:n komission erillisten päätösten perusteella.
Tullin energiaverotukien tarkastuksen perusteella todetaan, että kansallisessa lainsäädännössä on pyritty ottamaan huomioon vähimmäisvaatimukset, joita kansalliselle lainsäädännölle on asetettu energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta annetussa neuvoston direktiivissä (2003/96/EY, myöhemmin energiaverodirektiivi). Vaikka yksityiskohtainen ja kattava kansallisen lainsäädännön vertaaminen energiaverodirektiiviin onkin rajattu tarkastuksen ulkopuolelle, on kuitenkin todettava, että myönnettävän tuen määrään vaikuttava jalostusarvon käsite on määritelty energiaverodirektiivissä eri tavalla kuin kansallisessa lainsäädännössä. Erilaisesta määrittelytavasta johtuen tarkastuksessa ei ole pystytty varmistumaan siitä, saavutetaanko direktiivin energiaintensiivisten yritysten veronpalautusten vähimmäistasot Suomen energiaverotuksessa kansallisen lainsäädännön keinoin.
Ryhmäpoikkeusasetuksen 1 artiklassa on kielletty asetuksen soveltaminen vaikeuksissa olevien yritysten tukeen. Tulli ei ole tutkinut energiaverotukea hakevan yrityksen taloudellista tilannetta vuonna 2013 tai sitä ennen. Riskinä on, että ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla kansallisesti maksettu energiaverotuki taloudellisissa vaikeuksissa olevalle yritykselle on EU-valtiontukisäädösten vastainen valtion tuki. Vuoden 2014 alusta kansalliseen lainsäädäntöön on tehty lisäys, jonka perusteella Tulli ei enää voi myöntää tukea taloudellisissa vaikeuksissa olevalle yritykselle. Koska ryhmäpoikkeusasetus on suoraan sovellettavaa oikeutta, on Tullin tutkittava takaisinperinnän mahdollisuutta niiden yritysten osalta, joiden voitiin todeta olevan vaikeuksissa jo ennen vuotta 2014. Ryhmäpoikkeusasetuksen mukainen vaikeuksissa olevien yritysten tukikielto koskee myös sähköverolain mukaista sähköverotukea. Tullin on syytä selvittää mahdollisuuksia sähköverotuen saajien taloudellisen tilanteen arvioimiseksi.
Tarkastuksen perusteella todetaan, ettei verottoman käytön palautuksia voida pitää varsinaisina valtion tukina EU:n valtiontukisäädösten näkökulmasta. Energiaverodirektiivin pakottavan sanamuodon mukaan valtaosan verottoman käytön palauksiin sisältyvistä energiatuotteista tulee olla verottomia. Koska valtio perii veron verottomaksi säädetyistä energiatuotteista, on vero palautettava jälkikäteen yrityksille tiettyjen ehtojen täyttyessä. Koska tästä näkökulmasta peritty vero ei ole valtiolle kuuluva tulo, budjetointia tulisi tarkastella samasta lähtökohdasta. Tarkastuksessa syntyneen käsityksen mukaan palautuksia ei tulisi budjetoida siirtomenoina, vaan ne voitaisiin budjetoida tulon vähennykseksi.
Säädösmuutokset
Energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista annetun asetuksen (1313/2007) 4 §:n 6 momentissa säädetty 25 prosentin omarahoitusosuus oli määritelty lainsäädännössä kuntien osalta harhaanjohtavasti. Myöhemmin uusitun asetuksen (1063/2012) teksti on muutettu vastaamaan selkeämmin tarkoitustaan. Tarkastuksessa syntyneen käsityksen mukaan uuden asetuksen mukaista menettelyä sovellettiin käytännössä jo ennen asetusmuutoksen voimaantuloa. Olennainen osa hyvää hallintoa on se, että toiminta on säädösten mukaista. Tästä syystä myös säädöksiin liittyvät muutostarpeet tulisi pyrkiä toteuttamaan välittömästi sen jälkeen, kun säädösten soveltamisessa on tullut esiin ristiriitaa käytännön ja säädöksen sanamuodon välillä. Vanhaa säädöstä on kuitenkin noudatettava niin kauan kuin se on voimassa.
Tekijät: Jenni Leppälahti, Aila Aalto-Setälä, Maija Arra, Tea Grönlund, Mika Halme, Kaj von Hertzen
Lisätietoja
