Hankintasääntely kuntien välisessä yhteistyössä
MÄKELÄ, KRISTIINA (2008)
MÄKELÄ, KRISTIINA
2008
Kunnallisoikeus - Local Public Law
Kauppa- ja hallintotieteiden tiedekunta - Faculty of Economics and Administration
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2008-02-26
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-17739
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-17739
Tiivistelmä
Kuntien toimintaympäristöissä on tapahtunut merkittäviä muutoksia viimeisimmän kahdenkymmenen vuoden aikana. 1990-luvun taloudellinen taantuma vaikutti kuntatalouteemme heikentävästi. Kunnat ovat joutuneet tehostamaan toimintaansa yhteistyötä tekemällä. Kuntalaki antaa kunnille mahdollisuuden hoitaa niille laissa säädetyt
tehtävät itse tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa. Julkisten hankintojen sääntely perustuu EY-direktiiveihin ja EY-tuomioistuimen päätöksiin. Hankintalainsäädännön mukaan julkiset hankinnat on kilpailutettava laista ilmenevin menettelytavoin.
Suomalaiset hyvinvointipalvelut on tuotettu yksilön oikeuksia korostavista lähtökoh
dista. Suomessa kunnat huolehtivat julkisten yleishyödyllisten palvelujen järjestämisestä, jossa lähtökohtana ei ole voiton tuottaminen, vaan julkisella rahoituksella tapahtuva tasapuolinen palvelujen turvaaminen koko väestölle, asuinpaikasta ja varallisuudesta riippumatta. Kunnat ovat toimineet pitkälti yhteistyö- ja ostopalvelusopimusten muodoin palvelujen tuottamisessa. Kuntien välinen yhteistyö on kokenut ongelmia hankintasääntelyn taholta. Merkittävä linjaus kuntien välisen yhteistyön ja julkisten hankintojen yhteensovittamisesta saatiin, kun korkein hallinto-oikeus antoi ennakkotapauspäätöksensä vuoden 2004 lopulla niin sanotussa Hangon tapauksessa. KHO:n mukaan Hangon kaupunki ei olisi saanut solmia ilman kilpailutusta sairaankuljetuspalvelujen yhteistyösopimusta Espoon kaupungin hallinnoiman Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen kanssa.
Tutkimuksen tarkoitus on selvittää kuntien välistä yhteistyötä hankinnoissa eri muodoissaan ja niissä esiintynyttä problematiikkaa hankintasääntelyn osalta. Tutkimuksen päätavoitteena on selvittää, millaisia reunaehtoja hankintasääntely asettaa kuntien väliselle yhteistyölle hankintojen osalta. Tutkimustehtävää lähestytään tutkimuskysymyksillä:
1) onko kuntien välinen yhteistyö palveluhankintojen osalta kuntien välistä yhteistyötä kuntalain edellyttämässä muodossa vai hankintalainsäädännön mukaista kilpailutettavaa hankintatoimintaa?
2) millä tavoilla tai muodoilla tulisi toimia, jotta kuntien välinen hankintayhteistyö olisi sääntelyn mukaista.
3) onko sääntely ollut riittävän täsmällistä vai olisiko joitakin seikkoja pitänyt säännellä toisin tai ottaa sääntelyyn mukaan.
Tutkimusta lähestytään pääosin hankintasääntelyn näkökulmasta eli miten hankintalainsäädäntö ja oikeustapaukset sääntelevät kuntien välistä yhteistyötä hankintojen osalta. Toisena ulottuvuutena on kuntalain näkökulma kuntien väliseen yhteistyöhön.
Tähän näkökulmaan liittyy myös kunnallisen itsehallinnon näkökulma, joka on perustuslain suoma oikeus kunnille. Esille nousee kysymys ylikansallisen sääntelyn ja itsehallinnon problematiikasta. Tutkimuksen kohteena ovat pääosin kuntien väliset palvelutoiminnan hankinnat. Tutkimuksessa sivutaan myös yhteisiä tavarahankintoja. Erityisalojen hankintalain piiriin kuuluvat hankinnat on pääosin rajattu tämän työn ulkopuolelle. Tutkimus on oikeusdogmaattinen. Tutkimuksessa lähdetään liikkeelle lakitekstistä. Mikäli lakiteksti on kyllin selkeä, muuta argumentointia ei tarvita. Hankintalainsäädännön kohdalla ei kuitenkaan näin ole, vaan on tutustuttava lain esitöihin ja tuomioistuinratkaisuihin. Tehtävässä tarkastellaan lain esitöitä, lainkäyttö- ja lainvalvontaratkaisuja ja oikeuskirjallisuutta apuna käyttäen säädettyä hankintalakia ja sitä, onko se kohdannut ongelmia käytännössä, ja mitkä olisivat oikeat muodot tehdä hankintayhteistyötä sääntelyn mukaan.
Hankintasääntely elää muutosvaihetta. Uusi hankintalaki astui kesäkuussa 2007 voimaan. Uudistuksessa ei muutettu hankintalain perustarkoitusta tai periaatteita. Jo hankintalain valmisteluvaiheessa tuotiin esille lain täsmentymisen mahdollisuus uusien lainkäyttöratkaisujen myötä.Tässä työssä tuon esille niitä seikkoja, joita tulisi lainsäädännössä täsmentää tai ottaa lainsäädäntöön mukaan. Ylikansallisen sääntelyn ja kansallisen lainsäädännön yhteensovittaminen on tärkeää. Ylikansallinen sääntely tapahtuu lähinnä EU:n ehdoilla. Pienten jäsenmaiden on vaikea saada oman palvelujärjestelmänsä oikeutusta ja ominaispiirteitä tukevaa kantaa esille EU:n päätöselimissä. Näihin kysymyksiin saataneen vastausta poliittisen keskustelun ja vaikuttamisen kautta.
Sidosyksikköhankinnan määrittelyn lisääminen lakiin ei poistanut ongelmia kokonaan sidosyksikköhankinnoista, vaan synnytti uusia kysymyksiä sidosyksikkömääritelmän osalta. Kuntien yhteistyössä tapahtuvien palveluhankintojen osalta selvitetään yhteistyölle asetettuja vaatimuksia ja esitetään nykyisen sääntelyn mukaisia toimintamalleja. Tutkimuksessa tuodaan esille esimerkiksi liikelaitoksen, kuntayhtymän, osakeyhtiön, sopimusyhteistyön, yhteishankintayksikön ja yhteisen toimielimen soveltuvuutta kuntien väliseen yhteistyöhön suorahankintojen mahdollisuuden ja lainmukaisuuden näkökulmasta. Kuntien välinen sopimusjärjestely voi olla oikeuskäytännön mukaan, tapauskohtaisesti, hankintalain tarkoittama hankinta tai kilpailuttamisen ulkopuolelle jäävä yhteistoimintajärjestely. On pohdittava hankintojen luonnetta. Tapauskohtainen tarkastelu, ilman selkeätä sääntelyä, tuntuu epävarmalta. Tutkimuksessa esitettyjen huomioiden perusteella näyttää siltä, että hankintasääntelyä tulee täsmentää tietyin osin, jotta kunnat voisivat selvemmin ja varmemmin suunnitella ja kehittää yhteistyötään. Tämän lisäksi kuntien tulee hallita tietyt reunaehdot hankintayhteistyössään toimiakseen lainsäädännön edellyttämällä tavalla.
Asiasanat: julkiset hankinnat, kunnat - - yhteistyö, sidosyksikköhankinnat, yhteistoimintasopimukset.
tehtävät itse tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa. Julkisten hankintojen sääntely perustuu EY-direktiiveihin ja EY-tuomioistuimen päätöksiin. Hankintalainsäädännön mukaan julkiset hankinnat on kilpailutettava laista ilmenevin menettelytavoin.
Suomalaiset hyvinvointipalvelut on tuotettu yksilön oikeuksia korostavista lähtökoh
dista. Suomessa kunnat huolehtivat julkisten yleishyödyllisten palvelujen järjestämisestä, jossa lähtökohtana ei ole voiton tuottaminen, vaan julkisella rahoituksella tapahtuva tasapuolinen palvelujen turvaaminen koko väestölle, asuinpaikasta ja varallisuudesta riippumatta. Kunnat ovat toimineet pitkälti yhteistyö- ja ostopalvelusopimusten muodoin palvelujen tuottamisessa. Kuntien välinen yhteistyö on kokenut ongelmia hankintasääntelyn taholta. Merkittävä linjaus kuntien välisen yhteistyön ja julkisten hankintojen yhteensovittamisesta saatiin, kun korkein hallinto-oikeus antoi ennakkotapauspäätöksensä vuoden 2004 lopulla niin sanotussa Hangon tapauksessa. KHO:n mukaan Hangon kaupunki ei olisi saanut solmia ilman kilpailutusta sairaankuljetuspalvelujen yhteistyösopimusta Espoon kaupungin hallinnoiman Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen kanssa.
Tutkimuksen tarkoitus on selvittää kuntien välistä yhteistyötä hankinnoissa eri muodoissaan ja niissä esiintynyttä problematiikkaa hankintasääntelyn osalta. Tutkimuksen päätavoitteena on selvittää, millaisia reunaehtoja hankintasääntely asettaa kuntien väliselle yhteistyölle hankintojen osalta. Tutkimustehtävää lähestytään tutkimuskysymyksillä:
1) onko kuntien välinen yhteistyö palveluhankintojen osalta kuntien välistä yhteistyötä kuntalain edellyttämässä muodossa vai hankintalainsäädännön mukaista kilpailutettavaa hankintatoimintaa?
2) millä tavoilla tai muodoilla tulisi toimia, jotta kuntien välinen hankintayhteistyö olisi sääntelyn mukaista.
3) onko sääntely ollut riittävän täsmällistä vai olisiko joitakin seikkoja pitänyt säännellä toisin tai ottaa sääntelyyn mukaan.
Tutkimusta lähestytään pääosin hankintasääntelyn näkökulmasta eli miten hankintalainsäädäntö ja oikeustapaukset sääntelevät kuntien välistä yhteistyötä hankintojen osalta. Toisena ulottuvuutena on kuntalain näkökulma kuntien väliseen yhteistyöhön.
Tähän näkökulmaan liittyy myös kunnallisen itsehallinnon näkökulma, joka on perustuslain suoma oikeus kunnille. Esille nousee kysymys ylikansallisen sääntelyn ja itsehallinnon problematiikasta. Tutkimuksen kohteena ovat pääosin kuntien väliset palvelutoiminnan hankinnat. Tutkimuksessa sivutaan myös yhteisiä tavarahankintoja. Erityisalojen hankintalain piiriin kuuluvat hankinnat on pääosin rajattu tämän työn ulkopuolelle. Tutkimus on oikeusdogmaattinen. Tutkimuksessa lähdetään liikkeelle lakitekstistä. Mikäli lakiteksti on kyllin selkeä, muuta argumentointia ei tarvita. Hankintalainsäädännön kohdalla ei kuitenkaan näin ole, vaan on tutustuttava lain esitöihin ja tuomioistuinratkaisuihin. Tehtävässä tarkastellaan lain esitöitä, lainkäyttö- ja lainvalvontaratkaisuja ja oikeuskirjallisuutta apuna käyttäen säädettyä hankintalakia ja sitä, onko se kohdannut ongelmia käytännössä, ja mitkä olisivat oikeat muodot tehdä hankintayhteistyötä sääntelyn mukaan.
Hankintasääntely elää muutosvaihetta. Uusi hankintalaki astui kesäkuussa 2007 voimaan. Uudistuksessa ei muutettu hankintalain perustarkoitusta tai periaatteita. Jo hankintalain valmisteluvaiheessa tuotiin esille lain täsmentymisen mahdollisuus uusien lainkäyttöratkaisujen myötä.Tässä työssä tuon esille niitä seikkoja, joita tulisi lainsäädännössä täsmentää tai ottaa lainsäädäntöön mukaan. Ylikansallisen sääntelyn ja kansallisen lainsäädännön yhteensovittaminen on tärkeää. Ylikansallinen sääntely tapahtuu lähinnä EU:n ehdoilla. Pienten jäsenmaiden on vaikea saada oman palvelujärjestelmänsä oikeutusta ja ominaispiirteitä tukevaa kantaa esille EU:n päätöselimissä. Näihin kysymyksiin saataneen vastausta poliittisen keskustelun ja vaikuttamisen kautta.
Sidosyksikköhankinnan määrittelyn lisääminen lakiin ei poistanut ongelmia kokonaan sidosyksikköhankinnoista, vaan synnytti uusia kysymyksiä sidosyksikkömääritelmän osalta. Kuntien yhteistyössä tapahtuvien palveluhankintojen osalta selvitetään yhteistyölle asetettuja vaatimuksia ja esitetään nykyisen sääntelyn mukaisia toimintamalleja. Tutkimuksessa tuodaan esille esimerkiksi liikelaitoksen, kuntayhtymän, osakeyhtiön, sopimusyhteistyön, yhteishankintayksikön ja yhteisen toimielimen soveltuvuutta kuntien väliseen yhteistyöhön suorahankintojen mahdollisuuden ja lainmukaisuuden näkökulmasta. Kuntien välinen sopimusjärjestely voi olla oikeuskäytännön mukaan, tapauskohtaisesti, hankintalain tarkoittama hankinta tai kilpailuttamisen ulkopuolelle jäävä yhteistoimintajärjestely. On pohdittava hankintojen luonnetta. Tapauskohtainen tarkastelu, ilman selkeätä sääntelyä, tuntuu epävarmalta. Tutkimuksessa esitettyjen huomioiden perusteella näyttää siltä, että hankintasääntelyä tulee täsmentää tietyin osin, jotta kunnat voisivat selvemmin ja varmemmin suunnitella ja kehittää yhteistyötään. Tämän lisäksi kuntien tulee hallita tietyt reunaehdot hankintayhteistyössään toimiakseen lainsäädännön edellyttämällä tavalla.
Asiasanat: julkiset hankinnat, kunnat - - yhteistyö, sidosyksikköhankinnat, yhteistoimintasopimukset.