Vuorovaikutteista maankäyttösuunnittelua - totta vai tarua? Maankäyttö- ja rakennuslain kaavoitusmenettelyyn sisältyvät vuorovaikutteisuussäännökset sekä niiden toteutuminen Helsingin Lauttasaaren kaavoituksessa.
MÄKELÄ, TANJA (2001)
MÄKELÄ, TANJA
2001
Sosiaalipolitiikka - Social Policy
Yhteiskuntatieteellinen tiedekunta - Faculty of Social Sciences
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2001-10-03
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-10008
https://urn.fi/urn:nbn:fi:uta-1-10008
Sisällysluettelo
Lähteet V Lyhenteet XII 1. Johdanto 1 1.1 Tutkimuksen lähtökohdat 1 1.2 Tutkimustehtävä ja rajaukset 3 1.3 Tutkimusmenetelmät ja -aineisto 6 2. Demokratia ja osallistuminen 11 2.1 Demokratia käsitteenä 11 2.2 Demokratiateoriat 13 2.3 Suoraa vai edustuksellista demokratiaa? 15 2.4 Osallistuminen ja vaikuttaminen 19 2.5 Demokratia nykypäivän Suomessa 22 3. Kommunikatiivinen suunnittelu - miten ja miksi tähän on päädytty? 24 3.1 Yleistä 24 3.2 Kommunikatiivisuus ja suunnittelu käsitteinä 25 3.2.1 Kommunikatiivisuus-käsitteen määritelmiä 25 3.2.2 Suunnittelu-käsitteen määritelmiä 26 3.3 Yhteiskuntasuunnittelukulttuurin muutokset - virkamieskeskeisestä instrumentaalis-rationaalisesta suunnittelusta kohti käytännöllis-kommunikatiivista toimintaa 28 3.3.1 Instrumentaalis-rationaalisen suunnittelun ihanne 28 3.3.2 Strategisen suunnittelun ihanne 29 3.3.3 Kommunikatiivisen suunnittelun ihanne 31 3.4 Kommunikatiivisen suunnittelun rajoitteet ja ongelmat 33 4. Osallistumisoikeudet perusoikeuksina 38 4.1 Perustuslakiin sisältyvät osallistumisoikeudet 38 4.2 Demokratia, kansanvaltaisuus ja osallistuminen 39 4.3 Yleinen oikeus osallistua yhteiskunnalliseen päätöksentekoon 40 4.4 Ympäristöperusoikeus ja osallistuminen 43 4.4.1 Ympäristöperusoikeuden säätämisen taustaa 43 4.4.2 Säännöksen rakenne ja sisältö 43 4.4.3 Säännöksen perusoikeudellisuus ja julistuksenomaisuus 45 4.5 Perusoikeuksien turvaaminen 47 5. Vuorovaikutteisuus suomalaisen lainsäädännön ja ylikansallisen ohjauspolitiikan tavoitteena 49 5.1 Vuorovaikutteisuus maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteena 49 5.1.1 Rakennuslainsäädännön kokonaisuudistusehdotukset ja osittaisuudistukset 49 5.1.2 Rakennuslain aikaiset kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet 52 5.1.3 Maankäyttö- ja rakennuslain säätäminen 53 5.2 Julkisuuslain ja kuntalain vuorovaikutteisuustavoitteet 55 5.3 Ylikansallinen ohjaus ja vuorovaikutteisuus 56 6. Maankäyttö- ja rakennuslainsäädännön mukainen osallistuminen 58 6.1 Yleistä 58 6.2 Osallistuminen, suunnittelun laatu ja vuorovaikutteisuus 59 6.3 Vuorovaikutus ja kaavoituksesta tiedottaminen 61 6.4 Vuorovaikutus kaavaa valmisteltaessa 62 6.5 Osallistumis- ja arviointisuunnitelma 65 6.6 Neuvottelu osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta 71 6.7 Mielipiteen esittäminen kaavaa valmisteltaessa 73 7. Maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin liittyvää problematiikkaa 76 7.1 Perustuslain ja maankäyttö- ja rakennuslain osallistumisoikeussäännösten yhteensovittamisen sekä niiden tulkinnan välisiä ongelmia 76 7.1.1 Osallisjoukon rajaaminen 76 7.1.2 Vaikutusmahdollisuus päätöksentekoon vai asioiden valmisteluun? 77 7.1.3 Osallisten määrittely 77 7.2 Eri suuntaisten intressien punninta 78 7.2.1 Maanomistajat 79 7.2.2 Julkishallinto: valtiovalta, kunnat ja kuntainliitot 80 7.2.3 Ammattisuunnittelijat ja muut asiantuntijat 81 7.2.4 Etu- ja painostusryhmät 82 7.2.5 Asukkaat 83 7.2.6 Yrittäjät, kiinteistösijoittajat ja rahoittajat 84 7.2.7 Tiedotusvälineet 84 7.3 Valmiudet uuden suunnittelukulttuurin kohtaamiseen 85 8. Helsingin yleiskaava 2002 87 8.1 Yleiskaavasta ja sen laatimistarpeesta lainsäädännön näkökulmasta 87 8.2 Vuoden 1992 yleiskaavasta Yleiskaava 2002:een 88 8.3 Alueiden käyttösuunnitelmat ja Lauttasaari 90 9. Lauttasaari - Helsingin merellinen kaupunginosa 93 9.1 Lauttasaari osana Helsinkiä 93 9.2 Lauttasaari tilastollisesti tarkasteltuna 96 10. Vuorovaikutteisuussäännösten toteuttaminen ja toteutuminen Helsingin yleiskaava 2002 -prosessissa sekä osallisten ja virkamiesten arviot 100 10.1 Helsingin yleiskaava 2002:n osallistumis- ja arviointisuunnitelma 100 10.1.1 Osallistumis- ja arviointisuunnitelman rakenne sekä sisältö 100 10.1.2 Arvioita osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta 103 10.2 Käytössä olleet vuorovaikutusmenetelmät 107 10.2.1 Viranomaistahon järjestämät asukastilaisuudet ja paikallispajatoiminta 107 10.2.2 Muut viranomaistahon järjestämät vuorovaikutusmenetelmät 110 10.2.3 Lauttasaarelaisten sekä muutamien muiden tahojen järjestämät vuorovaikutustilaisuudet ja muut menetelmät 112 10.2.4 Asukkaiden näkemyksiä ja kehittämisideoita vuorovaikutusmenetelmistä 114 10.2.5 Virkamiesten näkemyksiä vuorovaikutusmenetelmistä 126 10.3 Helsingin yleiskaavatyö ja tiedottaminen 132 10.3.1 Yleiskaavaan liittynyt tiedottaminen sekä sitä käsittelevä arvio 132 10.3.2 Asukkaiden näkemyksiä tiedottamisesta 133 10.3.3 Virkamiesten näkemyksiä tiedottamisesta 136 10.4 Ajatuksia yleiskaavaan liittyneen vuorovaikutuksen merkityksistä ja konkreettisista vaikutuksista 138 10.4.1 Asukkaat arvioivat vuorovaikutuksen merkitystä 138 10.4.2 Virkamiehet arvioivat vuorovaikutuksen merkitystä 141 11. Johtopäätöksiä 143 Liite 1. 147
Tiivistelmä
Nykypäivän kaavoitus keskittyy lähinnä jo rakennettujen alueiden täydennyskaavoitukseen ja siten kaavoittajien laatimat suunnitelmat kohdistuvat alueilla asuvien sekä toimivien kansalaisten elin- ja asuinympäristöön. Tästä syystä kansalaisten mielenkiinto maankäyttösuunnitelmia kohtaan on kasvanut merkittävästi. Lainsäädännössä kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia onkin pyritty korostamaan viime vuosien aikana. Yksi näistä laeista on vuoden 2000 alussa voimaan astunut uusi maankäyttö- ja rakennuslaki, jonka tavoitteissa kuvastuu uudenlainen entistä avoimempi ja vuorovaikutteisempi suunnittelukulttuuri. Uudistuksen myötä kuntien ja valtion toimivaltasuhteet muuttuivat siten, että päätöksenteko tehdään nykyään lähellä kuntalaisia. Valtakunnantasoista valvontaa on vähennetty, kaavojen alistamisesta on luovuttu ja kansalaisten kaavoituksellista päätösvaltaa on lisätty nimenomaan kaavojen laatimismenettelyyn liittyvän vuorovaikutuksen lisäämisen nimissä. Maankäyttöä ja rakentamista koskevan lain erityistavoitteena oli yksilöiden osallistumismahdollisuuksia korostavien vuonna 1995 uusittujen perusoikeussäännösten huomioiminen.
Tutkielman kohteena ovat maankäyttö- ja rakennuslain maankäytönsuunnittelun vuorovaikutteisuutta käsittelevät säännökset. Säännösten asettamien edellytysten toteutumista tarkastellaan Helsingin yleiskaava 2002 -kaavoitusprosessin alkuvaiheissa Helsingin Lauttasaaren kaavoituksessa.
Tutkielma jakautuu aihetta taustoittavaan viitekehysosaan ja käytännön kaavoitusprosessia käsittelevään empiiriseen osaan. Tutkielmaa ovat teoreettisella tasolla viitoittaneet niin yhteiskuntasuunnittelukäytännön muutosten tarkastelu kohti kommunikatiivista suunnittelua kuin toisaalta myös länsimaisten liberaalien demokratiateorioiden tarkastelu. Lisäksi tutkielman viitekehysosiossa analysoidaan varsin yksityiskohtaisesti maankäyttö- ja rakennuslain maankäytön suunnittelun vuorovaikutteisuuteen velvoittavia säännöksiä sekä niiden säätämisen taustaa. Tutkielman empiirinen osa keskittyy Helsin-gin yleiskaava 2002 -prosessin kaavoitusmenetelmien ja erityisesti maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutteisuussäännösten toteutumisen tarkasteluun Lauttasaaren kau-punginosan kaavoituksessa. Toisaalta siinä selvitetään myös Helsingissä järjestettyjä osallistumismuotoja ja -tilaisuuksia sekä lauttasaarelaisten osallisten suhtautumista niitä kohtaan.
Tutkielmassa yhdistyy tutkielmantekijän pääaineen pro gradu -tutkielma sekä hänen pitkän sivuaineensa syventäviin opintoihin kuuluva tutkielma.
Tutkielman kohteena ovat maankäyttö- ja rakennuslain maankäytönsuunnittelun vuorovaikutteisuutta käsittelevät säännökset. Säännösten asettamien edellytysten toteutumista tarkastellaan Helsingin yleiskaava 2002 -kaavoitusprosessin alkuvaiheissa Helsingin Lauttasaaren kaavoituksessa.
Tutkielma jakautuu aihetta taustoittavaan viitekehysosaan ja käytännön kaavoitusprosessia käsittelevään empiiriseen osaan. Tutkielmaa ovat teoreettisella tasolla viitoittaneet niin yhteiskuntasuunnittelukäytännön muutosten tarkastelu kohti kommunikatiivista suunnittelua kuin toisaalta myös länsimaisten liberaalien demokratiateorioiden tarkastelu. Lisäksi tutkielman viitekehysosiossa analysoidaan varsin yksityiskohtaisesti maankäyttö- ja rakennuslain maankäytön suunnittelun vuorovaikutteisuuteen velvoittavia säännöksiä sekä niiden säätämisen taustaa. Tutkielman empiirinen osa keskittyy Helsin-gin yleiskaava 2002 -prosessin kaavoitusmenetelmien ja erityisesti maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutteisuussäännösten toteutumisen tarkasteluun Lauttasaaren kau-punginosan kaavoituksessa. Toisaalta siinä selvitetään myös Helsingissä järjestettyjä osallistumismuotoja ja -tilaisuuksia sekä lauttasaarelaisten osallisten suhtautumista niitä kohtaan.
Tutkielmassa yhdistyy tutkielmantekijän pääaineen pro gradu -tutkielma sekä hänen pitkän sivuaineensa syventäviin opintoihin kuuluva tutkielma.