Tarkastuksessa selvitettiin, miten sähköisten palveluiden kehittämis- ja tuotantomallien tehokkuus ja asiakaslähtöisyys on huomioitu ministeriövetoisissa ohjelmissa ja hankkeissa.
Tarkastusviraston kannanotot
Tarkastuksessa selvitettiin, miten sähköisten palveluiden kehittämis- ja tuotantomallien tehokkuus ja asiakaslähtöisyys on huomioitu ministeriövetoisissa ohjelmissa ja hankkeissa. Tarkastuksessa oli painopisteenä myös taloudellinen suunnitelmallisuus ja seuranta palveluiden kehittämisessä ja tuotannossa.
Asiakaslähtöisyyttä tulisi edelleen kehittää konkreettisemmaksi
Tarkastuksessa todettiin positiivisena havaintona, että kaikkiin tarkastettuihin sähköisiin palveluihin oli tehty helppokäyttöisyyttä koskevat käytettävyysarvioinnit tai -testit. Kuitenkin osaan palveluista näitä arviointeja oli tehty vasta myöhäisessä vaiheessa palveluiden kehittämisprosessissa. Tarkastuksen perusteella sähköisiä palveluita kehitetään siilomaisesti, hallinnon omista tarpeista lähtien. Tarkastuksessa todettiin useiden palveluiden kehittäminen vahvasti teknologiavetoiseksi. Palveluiden kehittämistä ei ollut integroitu toiminnan kehittämiseen. Sähköisten palveluiden kehittämisessä ei yleisesti ole päästy asiakaslähtöiseen kehittämismalliin.
Tarkastuksessa voitiin todeta, että asiakaslähtöisillä kehittämismalleilla on joissakin tapauksissa saatu kehitettyä palveluita, jotka ovat varsin nopeasti osoittautuneet paljon käytetyiksi palveluiksi. Osaltaan tähän on ollut vaikuttamassa se, että palveluita ovat kehittäneet vastuullisesti ne toimijat, jotka ovat lähellä operatiivista asiakasrajapintaa ja joilla on jo toimivat sidosryhmäverkostot. Myös palvelutuotantomallit ovat tällöin olleet selkeitä.
Sen sijaan valtiovarainministeriön JulkICT-toiminnon rooli palvelukehityksen ohjaajana on ongelmallinen, koska kysymys on ministeriöön sijoitetusta ja leimallisesti tietoteknologian kehittämiseen suuntautuneesta toiminnosta. Tarkastushavaintojen perusteella voitiin todeta, että tällaisella toimintamallilla ei ole onnistuttu kaikissa tapauksissa kehittämään tehokkaita sähköisten palveluiden tuotantomalleja, joissa asiakastarpeet olisi huomioitu palveluiden kehittämisvaiheessa.
Valtiovarainministeriön JulkICT-toiminnon ohjaus- ja hankemallit eivät ole toimivia
Tarkastuksessa todettiin VM:n JulkICT-toiminnon ohjaus- ja hankemallien johtaneen hallinnollisesti raskaisiin ja moniportaisiin ohjelmaorganisointeihin. JulkICT-toiminnon määrärahojen ketjuttaminen sisältää myös riskejä määrärahan käytön seurannan näkökulmasta. Tarkastuksessa ilmeni, että JulkICT-toiminnon määrärahojen käyttösuunnitelmat olivat suurpiirteisiä ja että kustannusarvioissa ei ole onnistuttu aina pitäytymään, edes vuositasolla. Tämä näkyi vuosittain käyttämättöminä määrärahoina, joita oli kuitenkin sidottu määrärahanjakopäätöksillä hanketoteutuksiin ilman riittäviä ja realistisia varojen käytön suunnitelmia.
Tarkastuksen perusteella valtiovarainministeriön JulkICT-toiminnon määrärahojen käytön suunnittelua tulisi tarkentaa sekä kustannusseurannan menettelyitä kehittää. Myös päätösten valmistelun osaamistasoa ja laatua tulisi parantaa. JulkICT-toiminto ei ole onnistunut luomaan selkeää ohjausjärjestelmää valtionhallinnon palvelukehitykseen. JulkICT-toiminto on asemoinut itsensä osaksi palvelukeskustoimintaa osallistumalla yksittäisten palveluiden tuotannon operatiiviseen ohjaukseen. Tarkastuksessa tällainen ministeriövetoinen tuotannon ohjaus osoittautui ongelmalliseksi erityisesti Kansalaisen asiointitilissä. Kuitenkin normaalikäytäntö on, että tietylle viranomaiselle, tässä tapauksessa palvelukeskukselle, säädetyt lakisääteiset tehtävät organisoidaan siten, että viranomainen voi hoitaa ne tuloksellisesti ilman ministeriön osallistumista operatiiviseen ohjaukseen.
Palveluiden kustannuksia ja hyötyjä ei ole arvioitu luotettavasti eikä tuotantoedellytyksiä ole varmistettu
Tarkastuksessa voitiin todeta, että palveluiden tuotannonaikaisia kustannuksia ei arvioida viranomaisissa riittävästi silloin, kun palveluiden kehittäminen käynnistyy. Esimerkiksi määrärahasuunnittelussa pidemmällä aikavälillä tuotantokustannuksia ei aina ole sisällytetty määrärahakehyksiin. Jokaisen palvelun kehittämisvaiheessa sitoudutaan myös kehittämishankkeen jälkeisiin kustannuksiin. Jos näitä kustannuksia ei ennakoida riittävän ajoissa eikä niitä sisällytetä määrärahakehyksiin, voi se johtaa koko palvelutuotannon alasajoon. Tarkastuksessa havaittiin useita tällaisia riskejä. Sähköisten palveluiden kehittämisessä yleisenä pyrkimyksenä on ollut kehittää kustannustehokkaita palveluita. Kaikilta osin tässä ei ole onnistuttu, vaan palveluita ei ole toteutettu kustannustehokkaalla tavalla ja palveluiden tuotantokustannukset ovat nousseet korkeiksi. Tarkastettujen palveluiden kustannus-hyötyanalyyseista ei ole osoitettavissa, että kehitetyt sähköiset palvelut toisivat julkiselle hallinnolle merkittäviä kustannussäästöjä. Valtiovarainministeriön tietohallintolain mukainen lausuntomenettely puolestaan ei ole nykymuodossaan niin toimiva, että se ohjaisi luotettavan hanketiedon tuottamista kustannusten ja hyötyjen arvioimiseksi. Niin ikään valtiovarainministeriön hankesalkkujärjestelmän tiedot olivat puutteellisia ja tulkinnanvaraisia. Tarkastuksessa ilmeni, ettei useilla palveluilla ollut selkeää tuotantosuunnitelmaa eikä tuotannon organisointimallia. Joissakin palveluissa ei ollut selvitetty tuotannon edellytyksiä muun muassa hankintalainsäädäntöön nähden. Palveluiden kehittämisvaiheessa ei ole varmistettu tehtyjen investointien toimintaedellytyksiä. Valtiovarainministeriön tietohallintolain mukaisessa lausuntomenettelyssä ei arvioida suunniteltujen palvelutuotantorakenteiden toiminnallisia,
Tarkastusviraston kannanotot taloudellisia ja juridisia edellytyksiä riittävästi. Nämä ovat kulmakiviä, jotka koskevat nimenomaan tietohallinnon hankintojen toteuttamista ja joiden arviointi kuuluu tietohallintolain mukaan valtiovarainministeriön tehtäviin. Jokaisen kehittämistoimen osalta tulisi arvioida erikseen palvelukeskusten edellytykset tuottaa palveluita sekä palvelutuotantoketjun kustannustehokkuus. Palvelutuotantoketjussa olevien toimijoiden roolien tulisi olla selkeästi kuvattuja ja vastuutettuja. Usean palvelukeskuksen tuotantoketjuissa tulee varmistaa riittävät valvontamenettelyt kussakin vaiheessa sekä tiedonkulku palvelukeskusten välillä. Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin rooli asiantuntijapalveluiden välittäjänä tulisi arvioida uudelleen.
Yhteentoimivuuden ohjausta tulisi edelleen tehostaa konkreettisemmaksi
Tarkastuksessa todettiin, että Euroopan unionin julkisten palveluiden yhteentoimivuusperiaatteet näkyivät kansallisen kokonaisarkkitehtuurin luomisessa, mutta niitä ei ollut huomioitu erikseen palveluiden kehittämisen ohjauksessa. Niin ikään tarkastuksessa todettiin valtiovarainministeriön yhteentoimivuuden edistämiseen liittyvien tehtävien hoito vahvasti ulkoistetuksi. Tietohallintolain mukainen lausuntomenettely ei tue tällä hetkellä riittävästi tietojärjestelmien yhteentoimivuuteen liittyvien toimenpiteiden ja hankintojen toteuttamisen ohjausta. Lausuntomenettely on muodollista ja lausuntojen ohjaava vaikutus on vähäinen.
Tarkastusviraston suositukset
Valtiovarainministeriön tulisi uudistaa ja yhdenmukaistaa valtion tietohallinnon ohjauksen menettelyt ja palvelutuotantorakenne. Myös JulkICT-toiminnon roolia tulisi selkeyttää ohjausrakenteessa. Ministeriön hallinnonalan tulosohjauksen vastuut tulisi järjestää ministeriön sisällä työjärjestystasolla ilman uusia lakiin säädettyjä ohjausmalleja.
Tietohallintolain mukainen lausuntomenettely tulisi uudistaa sekä varmistaa, että se tuottaa kattavan ja luotettavan tietopohjan ICT-investointien tueksi sekä palveluiden tuotantoedellytysten varmistamiseksi.
Ministeriöiden, erityisesti valtiovarainministeriön sekä opetus- ja kulttuuriministeriön, tulisi selvittää julkisen hallinnon IT-palveluita tuottavien palvelukeskusten roolit sekä niiden kestävät toimintaedellytykset sekä ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin kestävän, virtaviivaisen ja tehokkaan palvelutuotantorakenteen luomiseksi.
Julkisen hallinnon sähköisten palveluiden tuotantovastuut tulisi linjata kokonaisuudessaan tehokasta palvelutuotantoa tukeviksi osana julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin kehittämistä.
