Ylikunnallisen organisaation johtamisen monet tulkinnat "Tää on kokonaan erilainen maailma kun aikanaan se kuntakohtainen järjestelmä"
Toivonen, Teemu-Taavetti (2014)
Toivonen, Teemu-Taavetti
2014
Kunta- ja aluejohtamisen koulutusohjelma - Local and Regional Governance
Johtamiskorkeakoulu - School of Management
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Hyväksymispäivämäärä
2014-12-09
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/URN:NBN:fi:uta-201412102388
https://urn.fi/URN:NBN:fi:uta-201412102388
Tiivistelmä
Kuntarajojen liudentuminen, jossa ylikunnallinen toiminta sai entistä suuremman merkityksen kuntien toiminnassa ja johtamisessa, lähti liikkeelle 1990-luvulla. Kuntien välinen yhteistyö nousi Suomessa paikallisen hallinnan ajankohtaisimmaksi ja tärkeimmäksi kysymykseksi 2000-luvulla. Kunnat ovat palvelujen järjestäjinä murroksessa. Kuntaorganisaatioiden uudistaminen etenee monella taholla ja uudistusesityksiä tulee jatkuvasti. Ylikunnallisen organisaation johtaminen on monimuotoinen ja erityisen ajankohtainen ilmiö.
Tutkielma on luonteeltaan kvalitatiivinen, fenomenologis-heuristinen tutkimus, jossa kuvataan ja pyritään ymmärtämään ilmiönä ylikunnallisen organisaation johtamista. Haastattelut toteutettiin touko-heinäkuussa 2014. Tutkielman analyysi on tehty teoriaohjaavana sisällön-analyysina.
Ylikunnallisen organisaation johtamista tarkasteltiin viiden eri teeman näkökulmasta. Teemat olivat organisaation rakenne ja johtaminen, ohjausjärjestelmä ja toiminnan ohjaus, poliittinen ja ammatillinen johtaminen, ylikunnallisen organisaation johtajan rooli sekä tulevaisuus. Tut-kielman empiirisenä kohteena on ylikunnallisesti organisoitu Pirkanmaan pelastuslaitos ja laajemmin alueellinen pelastustoimi.
Ylikunnallisen organisaation johtamisen keskiöön nousi paikallinen hallinta, jossa ylikunnal-lisesti toimivan organisaation tulee varmistaa omistajakuntien tarpeet ja odotukset sekä tuottaa kunnille sellaista hyötyä mitä ne eivät muuten saa. Toiminta-alueen mittakaavan kasvaessa keskeisenä näyttäytyvät toimijoiden väliset kumppanuus- ja verkostosuhteet.
Pelastustoimen alueellistamisen seurauksena ja toiminta-alueen mittakaavan kasvaessa ohjaus on muuttunut suuntaan, jossa kumppanuuden ja vuorovaikutuksen rakentumisena ilmenevä verkostojen hallinta nousi tärkeimmäksi tekijäksi toiminnanohjauksessa. Valtion suunnalta tulevan toiminnanohjauksen tarkastelussa keskeisimpänä näyttäytyy ensinnäkin tarve, että pelastuslaitosten ja sisäministeriön suhde pitäisi muuttua normiohjauksesta enemmän kump-panuuden varaan rakentuvaksi. Merkkejä kumppanuuden rakentumisesta on nähtävissä. Toi-seksi pelastustoimen alueellistamisen seurauksena ja toiminta-alueiden mittakaavan kasvun myötä aluehallintoviraston rooli pelastustoimen osalta on supistunut niin merkittävästi, että sen lopettamista tulisi harkita, jolloin sisäministeriö voisi ohjata suoraan nykyisiä alueellisia pelastuslaitoksia.
Kuntanäkökulma on säilynyt vahvana koko alueellisen pelastustoimen olemassaolon ajan. Pelastustointa tarkastellaan alaa koskevissa tutkimuksissa ja selvityksissä itsenäisen kunnan näkökulmasta, jolloin ylikunnallista hyötyä ei nähdä. Ongelman poistamiseksi pelastuslaitosten tulisi jalkautua kuntiin käymään keskustelua ja tuomaan vielä selkeämmin esille alueellisen pelastustoimen hyötyjä.
Epämuodollinen johtamisen merkitys nousi tärkeäksi tekijäksi. Ylikunnallisen organisaation johtajan ja kunnanjohtajien välinen suora keskinäinen yhteydenpito näyttäytyy välittömän ohjauksen ilmentymänä siitä huolimatta, että se on pelastuslaitoksen ohjausjärjestelmän epä-muodollinen, sääntöihin kirjoittamaton ohjausmenetelmä.
Ylikunnallinen toiminta ja toiminta-alueen mittakaavan kasvu ovat muuttaneet johtajan työtä merkittävästi. Ylikunnallisen organisaation johtajan rooli ei ole pelkästään organisaation joh-tamista, vaan keskeisenä näyttäytyvät hallinnon rajojen ylittäminen suhteiden luomisella kaikkiin omistajakuntiin ja muihin toimijoihin. Keskeistä johtajan roolissa on huolehtia siitä, että verkostot, prosessit ja rahoitus ovat kunnossa.
Ylikunnallinen toiminta tulee lisääntymään kiihtyvällä tahdilla kunnille kuuluvien tehtävien hoitamisessa. Keskeisenä syynä näyttäytyy takkuileva kuntauudistus. Tulevaisuuden luotai-lussa ilmenee 2000-luvun uudistuksissa näyttäytyvä aikakaudelle ominainen murrosvaihe, jossa kuntaorganisaatioiden kehityssuunnista ei ole yhteneväistä näkemystä. Yhtäältä ylikunnallisten organisaatioiden nähdään vahvistavan kuntien asemaa, toisaalta taas kysytään onko kunnilla tulevaisuudessa mitään roolia palvelujen järjestämisessä, jos ne eivät kykene siihen alueiden mittakaavan kasvaessa.
Aineistosta työntyy modernin yhteiskunnan ilmentymänä verkostot hallinnan peruspiirteenä. Uudet koordinaatiokäytännöt toteutetaan verkostoissa, kumppanuussuhteissa ja keskustelupe-rustaisissa yhteistyömuodoissa. Erilaiset yhteistyö-, kumppanuus- ja verkostosuhteet nousivat peruspiirteenä tutkimuksen empiirisessä osiossa jokaisen teeman tarkastelussa. Nämä piirteet ovat muuttaneet ja muuttavat ylikunnallisten organisaatioiden johtamisen käytäntöjä toiminta-alueiden mittakaavan kasvaessa.
Tutkielma on luonteeltaan kvalitatiivinen, fenomenologis-heuristinen tutkimus, jossa kuvataan ja pyritään ymmärtämään ilmiönä ylikunnallisen organisaation johtamista. Haastattelut toteutettiin touko-heinäkuussa 2014. Tutkielman analyysi on tehty teoriaohjaavana sisällön-analyysina.
Ylikunnallisen organisaation johtamista tarkasteltiin viiden eri teeman näkökulmasta. Teemat olivat organisaation rakenne ja johtaminen, ohjausjärjestelmä ja toiminnan ohjaus, poliittinen ja ammatillinen johtaminen, ylikunnallisen organisaation johtajan rooli sekä tulevaisuus. Tut-kielman empiirisenä kohteena on ylikunnallisesti organisoitu Pirkanmaan pelastuslaitos ja laajemmin alueellinen pelastustoimi.
Ylikunnallisen organisaation johtamisen keskiöön nousi paikallinen hallinta, jossa ylikunnal-lisesti toimivan organisaation tulee varmistaa omistajakuntien tarpeet ja odotukset sekä tuottaa kunnille sellaista hyötyä mitä ne eivät muuten saa. Toiminta-alueen mittakaavan kasvaessa keskeisenä näyttäytyvät toimijoiden väliset kumppanuus- ja verkostosuhteet.
Pelastustoimen alueellistamisen seurauksena ja toiminta-alueen mittakaavan kasvaessa ohjaus on muuttunut suuntaan, jossa kumppanuuden ja vuorovaikutuksen rakentumisena ilmenevä verkostojen hallinta nousi tärkeimmäksi tekijäksi toiminnanohjauksessa. Valtion suunnalta tulevan toiminnanohjauksen tarkastelussa keskeisimpänä näyttäytyy ensinnäkin tarve, että pelastuslaitosten ja sisäministeriön suhde pitäisi muuttua normiohjauksesta enemmän kump-panuuden varaan rakentuvaksi. Merkkejä kumppanuuden rakentumisesta on nähtävissä. Toi-seksi pelastustoimen alueellistamisen seurauksena ja toiminta-alueiden mittakaavan kasvun myötä aluehallintoviraston rooli pelastustoimen osalta on supistunut niin merkittävästi, että sen lopettamista tulisi harkita, jolloin sisäministeriö voisi ohjata suoraan nykyisiä alueellisia pelastuslaitoksia.
Kuntanäkökulma on säilynyt vahvana koko alueellisen pelastustoimen olemassaolon ajan. Pelastustointa tarkastellaan alaa koskevissa tutkimuksissa ja selvityksissä itsenäisen kunnan näkökulmasta, jolloin ylikunnallista hyötyä ei nähdä. Ongelman poistamiseksi pelastuslaitosten tulisi jalkautua kuntiin käymään keskustelua ja tuomaan vielä selkeämmin esille alueellisen pelastustoimen hyötyjä.
Epämuodollinen johtamisen merkitys nousi tärkeäksi tekijäksi. Ylikunnallisen organisaation johtajan ja kunnanjohtajien välinen suora keskinäinen yhteydenpito näyttäytyy välittömän ohjauksen ilmentymänä siitä huolimatta, että se on pelastuslaitoksen ohjausjärjestelmän epä-muodollinen, sääntöihin kirjoittamaton ohjausmenetelmä.
Ylikunnallinen toiminta ja toiminta-alueen mittakaavan kasvu ovat muuttaneet johtajan työtä merkittävästi. Ylikunnallisen organisaation johtajan rooli ei ole pelkästään organisaation joh-tamista, vaan keskeisenä näyttäytyvät hallinnon rajojen ylittäminen suhteiden luomisella kaikkiin omistajakuntiin ja muihin toimijoihin. Keskeistä johtajan roolissa on huolehtia siitä, että verkostot, prosessit ja rahoitus ovat kunnossa.
Ylikunnallinen toiminta tulee lisääntymään kiihtyvällä tahdilla kunnille kuuluvien tehtävien hoitamisessa. Keskeisenä syynä näyttäytyy takkuileva kuntauudistus. Tulevaisuuden luotai-lussa ilmenee 2000-luvun uudistuksissa näyttäytyvä aikakaudelle ominainen murrosvaihe, jossa kuntaorganisaatioiden kehityssuunnista ei ole yhteneväistä näkemystä. Yhtäältä ylikunnallisten organisaatioiden nähdään vahvistavan kuntien asemaa, toisaalta taas kysytään onko kunnilla tulevaisuudessa mitään roolia palvelujen järjestämisessä, jos ne eivät kykene siihen alueiden mittakaavan kasvaessa.
Aineistosta työntyy modernin yhteiskunnan ilmentymänä verkostot hallinnan peruspiirteenä. Uudet koordinaatiokäytännöt toteutetaan verkostoissa, kumppanuussuhteissa ja keskustelupe-rustaisissa yhteistyömuodoissa. Erilaiset yhteistyö-, kumppanuus- ja verkostosuhteet nousivat peruspiirteenä tutkimuksen empiirisessä osiossa jokaisen teeman tarkastelussa. Nämä piirteet ovat muuttaneet ja muuttavat ylikunnallisten organisaatioiden johtamisen käytäntöjä toiminta-alueiden mittakaavan kasvaessa.