Julkisen talouden riskit – kansainväliset suositukset

Tiivistelmä

Kansainväliset organisaatiot julkaisevat säännöllisin määräajoin talouspolitiikkaan liittyviä suosituksia. Euroopan unioni antaa vuosittain maakohtaiset suositukset osana talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa (EU-ohjausjaksoa). Kansainvälinen valuuttarahasto IMF antaa Suomelle vuosittain suosituksia, jotka perustuvat IMF:n nk. Artikla IV -konsultaatioihin. OECD tekee maaraportin kahden vuoden välein.

Suositusten sisällössä on paljon yhteistä

Kolmen organisaation suositukset ovat olleet vuosina 2012–2016 keskenään melko samansisältöisiä. Eroja esiintyy jonkin verran suositusten tarkkuudessa, aihepiireissä ja sisällöllisissä painotuksissa. Tarkasteluajanjaksona suositukset ovat myös toistuneet kohtalaisen samanlaisina vuodesta toiseen.

Suositusten sitovuus ja painoarvo vaihtelevat. Yleisesti ottaen suositusten toimeenpano on vapaaehtoista. EU:n maakohtaisiin suosituksiin sisältyvät vakaus- ja kasvusopimukseen ja makrotalouden epätasapainojen menettelyn täytäntöönpanoon liittyvät suositukset ovat kytköksissä prosesseihin, joissa on myös lainsäädäntöön perustuvia sanktioita. Vakaus- ja kasvusopimuksen ja makrotalouden epätasapainojen menettelyn pohjalta annettavien suositusten saaminen EU-ohjausjaksossa ei kuitenkaan sellaisenaan tarkoita, että jäsenmaa olisi näihin prosesseihin kuuluvien sitovampien menettelyjen ja suositusten piirissä.

Kansainvälisten suositusten muotoutumiseen vaikuttaa kansainvälisten organisaatioiden ja kansallisten tahojen välinen vuorovaikutus. Yleensä suosituksilla ei ole suoraa ja selkeästi osoitettavissa olevaa vaikutusta kotimaisessa päätöksenteossa, mutta niillä on vaikutusta talouspoliittisen keskustelun sisältöön varsinkin pitkällä aikavälillä. Yksittäisten suositusten käytännön merkitystä vähentää mm. hallitusohjelman vahva asema politiikan sisällön muotoilussa: kesken hallituskauden annettavien suositusten huomiointi olisi poliittisesti haasteellista.

Suositusten viestintää on syytä kehittää

Kansainvälisillä talouspoliittisilla suosituksilla on merkitystä talouspoliittisen keskustelun monipuolistumisen, vaihtoehtoisten näkökulmien esittämisen ja ulkopuolisen näkemyksen esilletulon vuoksi. Siksi on tärkeää, että uudet suositukset ja mahdollisuuksien mukaan seurantatiedot niiden toteutumisesta ovat saatavilla mahdollisimman ajantasaisesti, selkeästi ja helposti.

Suomen viranomaiset julkaisevat EU-, IMF- ja OECD-prosesseihin liittyvät uudet suositukset. Nykyiset julkaisukäytännöt eivät kuitenkaan välttämättä tarkoita, että suositukset olisivat selkeästi näkyvillä ja helposti saatavilla. Kaikilta osin ei ole olemassa vakiintunutta käytäntöä, jossa uusien suositusten sisältö esitettäisiin selkeästi kotimaisilla kielillä.

Eduskuntaa informoidaan säännöllisesti ainoastaan EU-ohjausjakson suosituksista. Uusien suositusten lisäksi informointi kattaa myös kansalliseen uudistusohjelmaan sisältyvän Suomen viranomaisten näkemyksen suositusten etenemisestä. Kansalliseen uudistusohjelmaan sisältyvä institutionaalisten järjestelyjen kuvaus on niukka eikä vastaa EU-komission ohjetta, mikä heikentää uudistusohjelman valmistelun ja mm. eduskunnan osallisuuden läpinäkyvyyttä.

Ainoastaan EU:n suositusten toteutumista seurataan kattavasti

Suositusten toteutumista ei seurata kaikilta osin kattavasti. EU:n maakohtaisten suositusten osalta kansallisten viranomaisten ja EU-komission toteuttama seuranta on kiinteä osa prosessia. IMF:n ja OECD:n suositusten seurantaa ylläpitävät vain kansainväliset organisaatiot itse, ja seurannan kattavuudessa on puutteita.

Kun verrataan kotimaista päätöksentekoa ja Suomelle annettuja suosituksia, Suomessa toteutetut päätökset ovat melko laajasti linjassa kansainvälisten suositusten kanssa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että toimia olisi välttämättä toteutettu juuri siksi, että niitä on Suomelle ulkopuolelta ehdotettu. Lisäksi suositusten toteutumisessa on runsaasti aste-eroja.

Selvityksessä nousi esiin joitakin teemoja, joissa voidaan havaita eroavaisuuksia Suomessa toteutettujen toimenpiteiden ja EU:n, IMF:n ja OECD:n vuosina 2012–2016 antamien suositusten välillä. Nämä liittyvät esimerkiksi tutkimus- ja kehittämismenojen ja aktiivisten työmarkkinaohjelmien määrärahojen leikkauksiin, paikallisen sopimisen edistämiseen, varhaisen eläkkeellesiirtymisen vaikeuttamiseen sekä vanhempainvapaan ja kotihoidontuen kestoon.

Kestävyysvajeen pienentämisellä oli keskeinen rooli eläkeuudistuksen valmisteluprosessissa

Rakenteellisten uudistusten tarve on ollut vahvasti esillä kaikkien organisaatioiden suosituksissa. Keskeisenä tavoitteena rakenteellisilla uudistuksilla on julkisen talouden tasapainon parantaminen pitkällä aikavälillä. Käytännössä rakenneuudistusten vaikutusten riskiherkkyys vaihtelee suuresti, mitä havainnollistaa vuonna 2017 voimaan tulleen eläkeuudistuksen ja valmistelussa olevan sote- ja maakuntauudistuksen tarkastelu.

Eläkeuudistuksen sisältämien julkisen talouden tasapainon kannalta positiivisten vaikutusten todennäköisyyttä ja uudistuksen vaikutusten läpinäkyvyyttä ovat kasvattaneet selkeä tavoitteenasettelu, taloudellisten tavoitteiden vahva ohjaava rooli valmistelutyössä, uudistukseen liittyvien muutoskustannusten vähäisyys sekä erilaisilla laskentamalleilla tehdyt vaikutusarviot. Eläkeuudistuksen riskiherkkyyden läpinäkyvyyttä on vähentänyt se, ettei hallituksen esitykseen sisältyvistä vaikutusarvioista tehty kattavia herkkyysanalyysejä ja että peruslaskelmaan sisältyvistä taustaoletuksista on raportoitu hallituksen esityksessä puutteellisesti.

Selvityksen yhteydessä Eläketurvakeskus teki Valtiontalouden tarkastusviraston toimeksiannosta herkkyysanalyysejä eläkeuudistuksen vaikutuksista. Laskelmat eivät viittaa vaikutusten merkittävään herkkyyteen. Ne toivat kuitenkin esiin sekä lyhyen että pitkän aikavälin epävarmuustekijöitä, jotka korostavat uudistuksen vaikutusten systemaattisen seurannan merkitystä.

Sote- ja maakuntauudistuksen vaikutus julkisen talouden riskeihin on epävarma

Sote- ja maakuntauudistus on laajana kokonaisuutena riskiherkkä, eikä sen vaikutuksia pystytä tällä hetkellä arvioimaan luotettavasti. Uudistuksen säästöarvio pohjautuu säästötavoitteen kanssa yhdenmukaiseen rahoitusmalliin eikä kustannuspuolen selkeisiin säästömekanismeihin. Lisäksi sote-ja maakuntauudistukseen liittyy merkittäviä muutoskustannuksia, joiden toteutuminen on automaattisempaa kuin uudistuksella tavoiteltavien säästöjen. Yhdistettynä tavoiteltujen säästöjen toteutumisen hitauteen tämä lisää uudistuksen vaikutusten epävarmuutta.

Sote- ja maakuntauudistuksen riskiherkkyyttä julkisen talouden tasapainon kannalta ovat kasvattaneet uudistuksen tavoitteiden moninaisuus ja siitä seuraavat kompromissit eri osa-alueiden välillä. Päätavoitteina uudistuksessa on kustannusten kasvun hillintä ja terveyserojen kaventaminen. Uudistusprosessissa on tehty perusratkaisuja ilman, että päätavoitteiden toteutumisen varmistamiseen tähtäävällä arvioinnilla olisi ollut vahvaa ohjaavaa roolia ratkaisujen teossa. Tämä on lisännyt julkisen talouden kestävyyden kannalta keskeisen säästötavoitteen toteutumisen epävarmuutta.

Yleisesti ottaen maakunta- ja soteuudistuksen riskien läpinäkyvyyttä parantaa se, että uudistuksen vaikutusarvioinnin vaikeus, arvioiden keskeneräisyys ja arvioihin liittyvä epävarmuus on viestitty avoimesti valmisteluaineistossa.

Tarkastusviraston suositukset

• Kansainvälisten organisaatioiden suositusten julkaisukäytäntöjä tulisi kehittää siten, että uusien suositusten sisältö viestitään kotimaiselle yleisölle kattavasti.

• VM:n tulisi suunnitella EU-ohjausjakson viestintäkäytäntöjä kokonaisuutena ottaen huomioon neuvoston suosituksiin liittyvän päätöksentekoprosessin eri vaiheet sekä EU-ohjausjaksoon liittyvä muu viestintä.

• VM:n on tarpeen kehittää EU-ohjausjaksoon liittyvän Suomen kansallisen uudistusohjelman osan ”Institutionaaliset kysymykset ja sidosryhmien osallistuminen” kuvausta. Osassa olisi kuvattava tarkemmin esimerkiksi eduskunnan informointia ja sidosryhmien osallisuutta ohjelmassa esiteltyjen toimien valmistelussa.

• Merkittäviä rakenteellisia uudistuksia koskeviin hallituksen esityksiin tulisi, mikäli mahdollista, sisällyttää kuvaus vaikutusarvioinnin taustaoletuksista sekä herkkyystarkasteluja uudistusten vaikutuksista taustaoletuksia muutettaessa. Herkkyystarkastelu on tarpeellista sekä kestävyysvajeen tasolla että siihen vaikuttavien suureiden tasolla.