Domestication of International Comparisons: The role of the OECD Programme for International Student Assessment (PISA) in Finnish education policy
Rautalin, Marjaana (2013)
Rautalin, Marjaana
Tampere University Press
2013
Sosiologia - Sociology
Yhteiskunta- ja kulttuuritieteiden yksikkö - School of Social Sciences and Humanities
This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Väitöspäivä
2013-12-07
Julkaisun pysyvä osoite on
https://urn.fi/URN:ISBN:978-951-44-9278-5
https://urn.fi/URN:ISBN:978-951-44-9278-5
Tiivistelmä
Tämä väitöskirjatutkimus tarkastelee sitä, kuinka Suomessa on OECD:n (Organisation for Economic Co-operation and Development) Pisa-tutkimuksesta (Programme for International Student Assessment) keskusteltu ja siten Pisa:n roolia kansallisessa koulutuspolitiikassa. Erityisesti tässä työssä analysoidaan sitä, kuinka suomalainen opettajien ammattiryhmä ja keskushallinnon virkamiehet ovat Pisa:an viitanneet pohtiessaan kansallisen koulutuksen vahvuuksia ja heikkouksia sekä legitimoidessaan jo tehtyjä tai ehdottamiaan koulutuspoliittisia ratkaisuja. Lisäksi tässä tutkimuksessa tarkastellaan sitä, kuinka suomalainen Pisa-uutisointi on vaikuttanut ymmärrykseemme suomalaisen koulutuksen tilasta ja sitä kautta Suomessa tehtyihin koulutuspoliittisiin päätöksiin. Tarkastelemalla näitä paikallisia Pisa:n käyttöjä, tavoitteeni on tarkastella OECD:n roolia suomalaisessa koulutuspolitiikassa. Oletukseni on, että jos Pisa:a käytetään aseena puolustettaessa jo tehtyjä päätöksiä tai vaadittaessa reformeja, OECD:lla on rooli kansallisessa koulutuspolitiikassa.
Tarkastelemalla kansallista Pisa-keskustelua ja sen mahdollisia implikaatioita suomalaiselle koulutuspolitiikalle tavoitteeni on ollut osallistua myös siihen laajempaan teoreettiseen keskusteluun, jossa on pohdittu globaalien politiikan mallien leviämistä ja ja näiden mallien vaikutuksia kansallisille politiikan ratkaisuille. Toisin kuin olemassa olevassa kirjallisuudessa on tehty, tässä työssä tätä ilmiötä lähestytään siitä näkökulmasta, miten paikalliset toimijat hyödyntävät globaalia ymmärrystään toimivista ja siten tavoitelluista järjestelmistä pohtiessaan oman maan järjestelmänsä tilaa ja miten globaalit politiikan mallit sitä kautta leviävät. Väitän, että OECD:n tarjoama arviointitieto kuten se, mitä Pisa meille välittää, on yksi niistä keskeisistä välineistä, joiden kautta eri toimijat kansallisissa konteksteissa tulevat tietoisiksi oman maan järjestelmänsä tilasta ja siitä, kuinka heidän järjestelmänsä sijoittuu suhteessa muihinarvioituihin järjestelmiin. Tämän kaltaisten paremmuuslistausten kautta myös ideat tavoitelluista systeemeistä leviävät ja tulevat omaksutuiksi kansallisissa konteksteissa. Nämä prosessit ovat kuitenkin harvoin intressittömiä. Näyttäisi pikemminkin siltä, että kukin toimija vedotessaan Pisa:an pyrkii nostamaan tutkimuksesta ja siitä tehdyistä tulkinnoista esille elementtejä, jotka tukevat paitsi oman maan koulutuksen suunnittelua myös puhujan omia pyrkimyksiä. Väitän, että näissä prosesseissa, joissa kansainvälistä arviointitietoa käytetään aseena ajettaessa politiikan ratkaisuja kansallisissa konteksteissa, globaalit ideat tavoitelluista koulutusjärjestelmistä leviävät ja sekoittuvat kansallisten intressien kanssa.
Tämä väitöskirja jakaantuu eri osiin siten, että sen ensimmäisessä johdantoluvussa esitellään aiheesta olemassa oleva aikaisempi kirjallisuus, työn keskeinen tutkimustavoite- ja kysymys, tutkimuksen muodostavat eri tapaustutkimukset sekä väitöstutkimuksen keskeisimmät tulokset. Kirjan toinen luku on tapaustutkimus suomalaisten opettajien ammattiryhmän tavoista käyttää Pisa-tutkimusta ja Suomen tuloksia siinä tavoitteenaan turvata ammattiryhmän intressit kansallisessa koulutuskeskustelussa tulevaisuudessa. Kirjan kolmas luku erittelee sitä, miten suomalaiset keskushallinnon virkamiehet ovat Pisa:an viitanneet puolustaessaan jo tekemiään päätöksiä tai osoittaessaan uusia kehittämiskohteita. Kirjan viimeinen luku keskustelee suomalaista Pisa-uutisointia ja tämän uutisoinnin vaikutuksia muiden (likeisten)asioiden uutisointiin Suomessa ja sitä kautta Suomessa tehtyihin koulutuspoliittisiin päätöksiin.
Tässä työssä käytetty teoreettis-metodologinen lähestymistapa on vahvasti konstruktivistinen. Empiiristen aineistojen analyysissä on sovellettu erityisesti Foucault’lta innoituksensa saanutta diskurssin käsitettä sekä Perelmanilaista retoriikan analyysiä. Työn teoreettinen viitekehys pohjaa vahvasti policy diffusion -teorioihin, ennen kaikkea uusinstitutionalistiseen world polity -teoriaan ja sitä soveltaviin tutkimuksiin. Tätä teoreettista viitekehystä täydennetään tässä työssä kuitenkin vielä domestikaatio-viitekehyksellä – lähestymistavalla, joka analysoi niitä prosesseja, joiden kautta kansainvälinen arviointitieto muuntuu osaksi kansallista poliittista päätöksentekoa muovaten siten kansallisia politiikan ratkaisuja.
Väitöstutkimukseni osoitti, että OECD ei ole todellinen toimija suomalaisessa koulutuspolitiikassa. Tapaustutkimuksissa tekemieni löydösten perusteella väitän, että OECD:n ohjausvaikutus tapahtuu aina kansallisen kentän kautta, toisin sanoen niiden kenttäkamppailujen kautta, joita Pisa on Suomessa käynnistänyt ja joissa kukin neuvotteluosapuoli on pyrkinyt turvaamaan omat intressinsä kansallisessa koulutuskeskustelussa tulevaisuudessa. Esimerkiksi opettajien Pisa-selontekoja eritellyt tapaustutkimus osoitti, että opettajat vetosivat Pisa:an ensisijaisesti korostaessaan oman työnsä ja koulutuksensa tuloksellisuutta, joskin ammattiryhmä esitti myös kehittämisvaateita keskushallinnon suuntaan perusteena pärjätä hyvin myös tulevaisuuden oppimistulosarvioinneissa. Suomalaiset virkamiehet sen sijaan tulkitsivat Pisa:n kertovan ennen kaikkea keskushallinnon harjoittaman politiikan onnistuneisuudesta ja ehdottaessaan muutosvaatimuksia, he osoittivat ne pääsääntöisesti keskushallinnon ulkopuolisille toimijoille kuten suomalaisille kouluille ja kunnille.
Sen lisäksi, että Pisa vaikuttaa suomalaiseen koulutukseen laukaisemalla keskusteluja kansallisessa kontekstissa, tutkimus osoitti, että se vaikuttaa siihen myös strukturoimalla niitä keskusteluja, joiden puitteissa suomalaisesta koulutuksesta voidaan puhua. Tämän lisäksi Pisa vaikuttaa vakiinnuttamiensa diskurssien ja asiasanojen kautta. Tapaustutkimukseni osoittivat mm sen, että kun Pisa:n myötä kansalliseen julkisuuteen oli juurtunut käsitys suomalaisesta koulutuksesta ja koulutuspolitiikasta onnistuneena ja johdonmukaisena, keskushallinnon tekemät koulutuspoliittiset uudistukset eivät nousseet kriittisessä mielessä kansalliseen julkisuuteen, minkä seurauksena virkamiehet pystyivät jatkamaan tarpeelliseksi kokemaansa valtakunnallista opetussuunnitelma-uudistusta keskeytyksettä. Tämä löydös tuli esille erityisesti suomalaista Pisa-uutisointia ja sen implikaatioita eritelleessä tapaustutkimuksessa.
Tarkasteltuani Pisa:n paikallisia käyttöjä Suomen kontekstissa ja sitä kautta OECD:n roolia suomalaisessa koulutuspolitiikassa, voinen sanoa jotain myös niistä mekanismeista, joiden kautta kansainväliset organisaatiot kuten OECD vaikuttavat kansallisiin koulutuspolitiikoihin. Sen sijaan että näkisin OECD:n sanelevan kansallisia koulutuspolitiikoita ja niiden tulevaisuuden suuntaa, tapaustutkimuksissa tekemieni löydösten perusteella väittäisin organisaation vaikuttavan kansallisiin järjestelmiin työstämällä ymmärrystämme siitä, mikä on tavoiteltavaa politiikkaa kansainvälisessä katsannossa ja kuinka se saavutettaisiin. Tämä on kuitenkin eri asia kuin väittää, että tultuaan hyväksytyksi ja sitä kautta omaksutuksi kansallisissa konteksteissa, OECD Pisa:n myötä harmonisoisi kansallisia politiikoita. Pikemminkin näyttäisi siltä, että se synkronoi niitä. Kuten tämä ja olemassa oleva muu tutkimus on osoittanut, kansallisvaltiot näyttäisivät reagoineen Pisa:an ja sen tuottamiin tuloksiin samanaikaisesti joskin niin, että kussakin maassa Pisa:sta tehdyt tulkinnat näyttäisivät eroavan suuresti toisistaan. Väittäisinkin, että juuri Pisa:n käynnistämistä kansallisista kädenväännöistä johtuen, kansallisvaltiot ovat päätyneet ottamaan käyttöön hyvin erilaisia politiikan ratkaisuja. Näissä prosesseissa, joissa kansainvälien arviointitieto muuntuu osaksi kansallisia politiikan diskursseja ja käytäntöjä, väitän, että kansalliset politiikat synkronoituvat toistensa kanssa kuitenkin niin, että ymmärrys kansallisista järjestelmistä jonain autenttisina ja kansallisia tarpeita palvelevina säilyy muuttumattomana.
Tarkastelemalla kansallista Pisa-keskustelua ja sen mahdollisia implikaatioita suomalaiselle koulutuspolitiikalle tavoitteeni on ollut osallistua myös siihen laajempaan teoreettiseen keskusteluun, jossa on pohdittu globaalien politiikan mallien leviämistä ja ja näiden mallien vaikutuksia kansallisille politiikan ratkaisuille. Toisin kuin olemassa olevassa kirjallisuudessa on tehty, tässä työssä tätä ilmiötä lähestytään siitä näkökulmasta, miten paikalliset toimijat hyödyntävät globaalia ymmärrystään toimivista ja siten tavoitelluista järjestelmistä pohtiessaan oman maan järjestelmänsä tilaa ja miten globaalit politiikan mallit sitä kautta leviävät. Väitän, että OECD:n tarjoama arviointitieto kuten se, mitä Pisa meille välittää, on yksi niistä keskeisistä välineistä, joiden kautta eri toimijat kansallisissa konteksteissa tulevat tietoisiksi oman maan järjestelmänsä tilasta ja siitä, kuinka heidän järjestelmänsä sijoittuu suhteessa muihinarvioituihin järjestelmiin. Tämän kaltaisten paremmuuslistausten kautta myös ideat tavoitelluista systeemeistä leviävät ja tulevat omaksutuiksi kansallisissa konteksteissa. Nämä prosessit ovat kuitenkin harvoin intressittömiä. Näyttäisi pikemminkin siltä, että kukin toimija vedotessaan Pisa:an pyrkii nostamaan tutkimuksesta ja siitä tehdyistä tulkinnoista esille elementtejä, jotka tukevat paitsi oman maan koulutuksen suunnittelua myös puhujan omia pyrkimyksiä. Väitän, että näissä prosesseissa, joissa kansainvälistä arviointitietoa käytetään aseena ajettaessa politiikan ratkaisuja kansallisissa konteksteissa, globaalit ideat tavoitelluista koulutusjärjestelmistä leviävät ja sekoittuvat kansallisten intressien kanssa.
Tämä väitöskirja jakaantuu eri osiin siten, että sen ensimmäisessä johdantoluvussa esitellään aiheesta olemassa oleva aikaisempi kirjallisuus, työn keskeinen tutkimustavoite- ja kysymys, tutkimuksen muodostavat eri tapaustutkimukset sekä väitöstutkimuksen keskeisimmät tulokset. Kirjan toinen luku on tapaustutkimus suomalaisten opettajien ammattiryhmän tavoista käyttää Pisa-tutkimusta ja Suomen tuloksia siinä tavoitteenaan turvata ammattiryhmän intressit kansallisessa koulutuskeskustelussa tulevaisuudessa. Kirjan kolmas luku erittelee sitä, miten suomalaiset keskushallinnon virkamiehet ovat Pisa:an viitanneet puolustaessaan jo tekemiään päätöksiä tai osoittaessaan uusia kehittämiskohteita. Kirjan viimeinen luku keskustelee suomalaista Pisa-uutisointia ja tämän uutisoinnin vaikutuksia muiden (likeisten)asioiden uutisointiin Suomessa ja sitä kautta Suomessa tehtyihin koulutuspoliittisiin päätöksiin.
Tässä työssä käytetty teoreettis-metodologinen lähestymistapa on vahvasti konstruktivistinen. Empiiristen aineistojen analyysissä on sovellettu erityisesti Foucault’lta innoituksensa saanutta diskurssin käsitettä sekä Perelmanilaista retoriikan analyysiä. Työn teoreettinen viitekehys pohjaa vahvasti policy diffusion -teorioihin, ennen kaikkea uusinstitutionalistiseen world polity -teoriaan ja sitä soveltaviin tutkimuksiin. Tätä teoreettista viitekehystä täydennetään tässä työssä kuitenkin vielä domestikaatio-viitekehyksellä – lähestymistavalla, joka analysoi niitä prosesseja, joiden kautta kansainvälinen arviointitieto muuntuu osaksi kansallista poliittista päätöksentekoa muovaten siten kansallisia politiikan ratkaisuja.
Väitöstutkimukseni osoitti, että OECD ei ole todellinen toimija suomalaisessa koulutuspolitiikassa. Tapaustutkimuksissa tekemieni löydösten perusteella väitän, että OECD:n ohjausvaikutus tapahtuu aina kansallisen kentän kautta, toisin sanoen niiden kenttäkamppailujen kautta, joita Pisa on Suomessa käynnistänyt ja joissa kukin neuvotteluosapuoli on pyrkinyt turvaamaan omat intressinsä kansallisessa koulutuskeskustelussa tulevaisuudessa. Esimerkiksi opettajien Pisa-selontekoja eritellyt tapaustutkimus osoitti, että opettajat vetosivat Pisa:an ensisijaisesti korostaessaan oman työnsä ja koulutuksensa tuloksellisuutta, joskin ammattiryhmä esitti myös kehittämisvaateita keskushallinnon suuntaan perusteena pärjätä hyvin myös tulevaisuuden oppimistulosarvioinneissa. Suomalaiset virkamiehet sen sijaan tulkitsivat Pisa:n kertovan ennen kaikkea keskushallinnon harjoittaman politiikan onnistuneisuudesta ja ehdottaessaan muutosvaatimuksia, he osoittivat ne pääsääntöisesti keskushallinnon ulkopuolisille toimijoille kuten suomalaisille kouluille ja kunnille.
Sen lisäksi, että Pisa vaikuttaa suomalaiseen koulutukseen laukaisemalla keskusteluja kansallisessa kontekstissa, tutkimus osoitti, että se vaikuttaa siihen myös strukturoimalla niitä keskusteluja, joiden puitteissa suomalaisesta koulutuksesta voidaan puhua. Tämän lisäksi Pisa vaikuttaa vakiinnuttamiensa diskurssien ja asiasanojen kautta. Tapaustutkimukseni osoittivat mm sen, että kun Pisa:n myötä kansalliseen julkisuuteen oli juurtunut käsitys suomalaisesta koulutuksesta ja koulutuspolitiikasta onnistuneena ja johdonmukaisena, keskushallinnon tekemät koulutuspoliittiset uudistukset eivät nousseet kriittisessä mielessä kansalliseen julkisuuteen, minkä seurauksena virkamiehet pystyivät jatkamaan tarpeelliseksi kokemaansa valtakunnallista opetussuunnitelma-uudistusta keskeytyksettä. Tämä löydös tuli esille erityisesti suomalaista Pisa-uutisointia ja sen implikaatioita eritelleessä tapaustutkimuksessa.
Tarkasteltuani Pisa:n paikallisia käyttöjä Suomen kontekstissa ja sitä kautta OECD:n roolia suomalaisessa koulutuspolitiikassa, voinen sanoa jotain myös niistä mekanismeista, joiden kautta kansainväliset organisaatiot kuten OECD vaikuttavat kansallisiin koulutuspolitiikoihin. Sen sijaan että näkisin OECD:n sanelevan kansallisia koulutuspolitiikoita ja niiden tulevaisuuden suuntaa, tapaustutkimuksissa tekemieni löydösten perusteella väittäisin organisaation vaikuttavan kansallisiin järjestelmiin työstämällä ymmärrystämme siitä, mikä on tavoiteltavaa politiikkaa kansainvälisessä katsannossa ja kuinka se saavutettaisiin. Tämä on kuitenkin eri asia kuin väittää, että tultuaan hyväksytyksi ja sitä kautta omaksutuksi kansallisissa konteksteissa, OECD Pisa:n myötä harmonisoisi kansallisia politiikoita. Pikemminkin näyttäisi siltä, että se synkronoi niitä. Kuten tämä ja olemassa oleva muu tutkimus on osoittanut, kansallisvaltiot näyttäisivät reagoineen Pisa:an ja sen tuottamiin tuloksiin samanaikaisesti joskin niin, että kussakin maassa Pisa:sta tehdyt tulkinnat näyttäisivät eroavan suuresti toisistaan. Väittäisinkin, että juuri Pisa:n käynnistämistä kansallisista kädenväännöistä johtuen, kansallisvaltiot ovat päätyneet ottamaan käyttöön hyvin erilaisia politiikan ratkaisuja. Näissä prosesseissa, joissa kansainvälien arviointitieto muuntuu osaksi kansallisia politiikan diskursseja ja käytäntöjä, väitän, että kansalliset politiikat synkronoituvat toistensa kanssa kuitenkin niin, että ymmärrys kansallisista järjestelmistä jonain autenttisina ja kansallisia tarpeita palvelevina säilyy muuttumattomana.
Kokoelmat
- Väitöskirjat [4769]